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以产业园区为抓手 大力发展县域经济
□ 省政协经济委员会
2021年5月31日，省政协围绕“以产业园区为抓手 大力发展县域经济”议题召开月度协商座谈会。为做好此次专题协商，前期，省政协经济委员会与省民盟组成联合调研组，先后赴西安、咸阳、商洛、延安、榆林部分县（市、区）进行实地调研。会上，组织8名省政协委员、专家学者、产业园区代表从探索经济创新发展新路径、培育县域经济发展主体等方面发表意见建议，并与省政府有关部门负责人进行了互动交流。
存在问题
1.全省县域经济发展不平衡。全省县域经济呈现出“陕北两极分化、关中相对稳健、陕南相对较弱”的区域发展不平衡态势。县域工业发展不平衡，在不同区域及同一区域内，表现尤为突出。
2.县域产业园区集聚效应不明显。全省共有各类县域产业园区194个，但规模普遍较小，规划引领不够，出现盲目建设、重复建设的情况，多数园区缺乏研发平台和孵化平台，致使县域资源配置效率不高、竞争力不强，产业园区基础设施不够完善，公共服务水平较低，部分园区土地闲置，未能实现园区产业集聚、协同发展的局面。
3.产业结构不优，产品竞争力不强。从全省县域三次产业结构看，一产占比偏高，二产结构不优，三产层次较低。产业对资源依赖性高，科技含量低，产品附加值低，产业链条短。农业产业园区大部分停留在提供初级农产品，农产品深加工不够，产业规模小，产品宣传和上市品种开发不足，品牌竞争力不强。
4.县域融资能力弱，金融功能配置不健全。我省县域财政实力整体较弱，大部分县（市）财政负担重，偿债压力大；过度依赖中省财力性转移支付。市县投融资平台资产规模小、评级低、融资能力较弱、管理不规范、激励机制不健全、作用发挥不够。
5.民营经济发展相对滞后。我省县域经济市场化程度不高，民营经济发展能力弱、地区发展不平衡、实力不强。民营企业一般规模较小，且较多为家族式企业，抗风险能力较差。对民营企业的金融支持力度不大，融资难、融资贵问题仍是当前存在的最突出问题。
6.县域营商环境不够优化。政府行政效能不高，社会管理和公共服务的职能还比较薄弱，对外开放水平不高，县域经济的外向度较低、活力不强。现有管理体制和运行机制不能够适应园区发展需要。由于全省县域地理区位、资源禀赋、发展基础差异较大，监测考评的针对性、引导性有待加强。
意见建议
（一）加强对县域经济全域协同高质量发展的政策指导。一是建立健全县域经济高质量发展指标体系。强化对标提升，借鉴县域经济发达地区的成功模式，精准对标县域主体功能区定位，坚持因地制宜、分类指导，宜工则工、宜农则农、宜生态则生态，制定差异化推进政策，推动各县（市）进一步明确主攻方向，实现均衡发展。二是强化协调推进机制。创新工作机制，加强省市县三级联动，建立省级引导、市级统筹、县（市、区）主体的各负其责、协同推进机制；认真梳理脱贫攻坚、乡村振兴的各项政策，延续相关政策，助推乡村产业振兴与县域经济发展有机融合。
（二）加快产业园区提质增速，大力培育特色产业。依托国家（省）级园（开发）区或大型企业集团，对县级产业园区实施托管运营，推动优势产业园区晋档升级。发展壮大县域工业，明晰主导产业和优势产业，加大投资，引领产业结构升级。按照国家部署开展国家、省、市、县级现代农业产业园“四级联创”，推进农村三产融合示范园和科技示范园建设。因地制宜，突出类型、区域特点，形成各具特色的农业产品和主导产业。打造特色品牌，对农产品进一步深加工，不断延长产业链，以“强链补链延链”思路夯实产业发展基石。加强对外宣传推介，不断拓宽发展市场。以特色农产品推动特色旅游，以特色旅游推动特色农产品发展。
（三）科学编制县域规划，加强产业园区基础设施建设。要紧紧抓住国家国土空间规划修订契机，实现上下衔接、左右对接、多规合一、集约高效，尽快把生态空间、产地空间、城市边界建设空间、园区建设空间等确认下来，进一步推进生态、农业和城镇空间等一体谋划、统筹布局、综合整治，集约节约利用好土地资源。要认真做好城镇基础设施、产业园区等专项规划的编制，增强规划的超前性、科学性、整体性。针对不同区域特点，规范产业园区设计，高质量建设标准化厂房，配套完善产业园区基础设施，提升综合承载能力，不断增强产业园区的可持续发展。
（四）加大金融政策保障，发挥投融资平台作用。统筹中央预算内投资、省级基建资金、一般性转移支付、地方政府专项债券向县域主导产业发展倾斜支持，引导各县（市）向竞争力强、发展前景好的产业“拓疆”发展。推进县域投融资担保体系建设，支持省农业信贷融资担保公司建立全省政策性农业信贷担保体系。做强做大平台公司，分类推进融资平台公司整合升级，加强资产盘活整合注入，支持平台公司开展经营性业务，增强自我造血能力。完善现有政银企对接机制，鼓励银行加大市县平台融资支持力度，鼓励平台公司加大直接融资规模，对平台新增发债给予财政补贴。开展县域基础设施投融资体制改革试点，探索特许经营权、国资经营收入等资产注入平台的路径与模式，破解项目融资困局。
（五）大力发展民营经济，完善保护扶持政策。要坚持民营经济为先的发展思路，不断为民营经济营造更好发展环境，帮助民营企业解决发展中的困难和问题。加大减税力度，推进增值税等实质性减税，增强企业获得感；进一步清理、精简涉及民间投资管理的行政审批事项和涉企收费，规范中间环节、中介组织行为，减轻企业负担，加快推进涉企行政事业性收费零收费，降低企业成本；优先解决民营企业特别是中小企业融资难甚至融不到资问题，同时逐步降低融资成本；完善政策执行方式，加强政策协调性，细化、量化政策措施，制定相关配套举措，推动各项政策落地、落细、落实，让民营企业从政策中增强获得感；保护民营企业家人身和财产安全，稳定预期，保障其合法的人身和财产权益，保障企业合法经营。
（六）持续推进营商环境建设，不断提升服务水平。进一步解放思想、创新思维，在市场准入、审批许可、经营运行、招投标等方面，打造公平竞争环境，创造充足市场空间，建设完善服务平台，促进县域经济持续健康发展。下大力气优化营商环境，以产业园区为抓手，建立精干高效、富有生机与活力的管理体制机制，赋予产业园区相应的管理职能、管理权限。对入驻产业园区的项目在建设用地、费用减免等方面要根据实际采取一事一议、一企一策、个案而论的“客户政策”和“项目政策”，突出精准招商和实体招商，完善项目推进和跟踪服务机制。大力发展金融、咨询、评估、税收等生产性服务配套，进一步吸引企业、留住企业。将优化营商环境作为长期的战略任务来抓，不断提升政府的服务质量与水平。
（七）优化对县域经济发展的考核。完善以高质量发展为导向的县域经济发展评价体系、考核办法和激励机制。建立人均生产总值、主导产业增加值、税收增长率等多角度的综合评价考核制度。按照省上主体功能区规划、区域特色及发展模式分类考核，对处于重点开发区的县区，围绕推动主导产业规模化、集群化发展成效进行考核；对处于农产品主产区的县区，围绕农业优先发展、推动一二三产融合成效进行考核；对处于重点生态功能区的县区，围绕坚持生态保护优先、加快绿色循环发展成效进行考核。
2021年5月31日，省政协围绕“以产业园区为抓手 大力发展县域经济”议题召开月度协商座谈会。为做好此次专题协商，前期，省政协经济委员会与省民盟组成联合调研组，先后赴西安、咸阳、商洛、延安、榆林部分县（市、区）进行实地调研。会上，组织8名省政协委员、专家学者、产业园区代表从探索经济创新发展新路径、培育县域经济发展主体等方面发表意见建议，并与省政府有关部门负责人进行了互动交流。
存在问题
1.全省县域经济发展不平衡。全省县域经济呈现出“陕北两极分化、关中相对稳健、陕南相对较弱”的区域发展不平衡态势。县域工业发展不平衡，在不同区域及同一区域内，表现尤为突出。
2.县域产业园区集聚效应不明显。全省共有各类县域产业园区194个，但规模普遍较小，规划引领不够，出现盲目建设、重复建设的情况，多数园区缺乏研发平台和孵化平台，致使县域资源配置效率不高、竞争力不强，产业园区基础设施不够完善，公共服务水平较低，部分园区土地闲置，未能实现园区产业集聚、协同发展的局面。
3.产业结构不优，产品竞争力不强。从全省县域三次产业结构看，一产占比偏高，二产结构不优，三产层次较低。产业对资源依赖性高，科技含量低，产品附加值低，产业链条短。农业产业园区大部分停留在提供初级农产品，农产品深加工不够，产业规模小，产品宣传和上市品种开发不足，品牌竞争力不强。
4.县域融资能力弱，金融功能配置不健全。我省县域财政实力整体较弱，大部分县（市）财政负担重，偿债压力大；过度依赖中省财力性转移支付。市县投融资平台资产规模小、评级低、融资能力较弱、管理不规范、激励机制不健全、作用发挥不够。
5.民营经济发展相对滞后。我省县域经济市场化程度不高，民营经济发展能力弱、地区发展不平衡、实力不强。民营企业一般规模较小，且较多为家族式企业，抗风险能力较差。对民营企业的金融支持力度不大，融资难、融资贵问题仍是当前存在的最突出问题。
6.县域营商环境不够优化。政府行政效能不高，社会管理和公共服务的职能还比较薄弱，对外开放水平不高，县域经济的外向度较低、活力不强。现有管理体制和运行机制不能够适应园区发展需要。由于全省县域地理区位、资源禀赋、发展基础差异较大，监测考评的针对性、引导性有待加强。
意见建议
（一）加强对县域经济全域协同高质量发展的政策指导。一是建立健全县域经济高质量发展指标体系。强化对标提升，借鉴县域经济发达地区的成功模式，精准对标县域主体功能区定位，坚持因地制宜、分类指导，宜工则工、宜农则农、宜生态则生态，制定差异化推进政策，推动各县（市）进一步明确主攻方向，实现均衡发展。二是强化协调推进机制。创新工作机制，加强省市县三级联动，建立省级引导、市级统筹、县（市、区）主体的各负其责、协同推进机制；认真梳理脱贫攻坚、乡村振兴的各项政策，延续相关政策，助推乡村产业振兴与县域经济发展有机融合。
（二）加快产业园区提质增速，大力培育特色产业。依托国家（省）级园（开发）区或大型企业集团，对县级产业园区实施托管运营，推动优势产业园区晋档升级。发展壮大县域工业，明晰主导产业和优势产业，加大投资，引领产业结构升级。按照国家部署开展国家、省、市、县级现代农业产业园“四级联创”，推进农村三产融合示范园和科技示范园建设。因地制宜，突出类型、区域特点，形成各具特色的农业产品和主导产业。打造特色品牌，对农产品进一步深加工，不断延长产业链，以“强链补链延链”思路夯实产业发展基石。加强对外宣传推介，不断拓宽发展市场。以特色农产品推动特色旅游，以特色旅游推动特色农产品发展。
（三）科学编制县域规划，加强产业园区基础设施建设。要紧紧抓住国家国土空间规划修订契机，实现上下衔接、左右对接、多规合一、集约高效，尽快把生态空间、产地空间、城市边界建设空间、园区建设空间等确认下来，进一步推进生态、农业和城镇空间等一体谋划、统筹布局、综合整治，集约节约利用好土地资源。要认真做好城镇基础设施、产业园区等专项规划的编制，增强规划的超前性、科学性、整体性。针对不同区域特点，规范产业园区设计，高质量建设标准化厂房，配套完善产业园区基础设施，提升综合承载能力，不断增强产业园区的可持续发展。
（四）加大金融政策保障，发挥投融资平台作用。统筹中央预算内投资、省级基建资金、一般性转移支付、地方政府专项债券向县域主导产业发展倾斜支持，引导各县（市）向竞争力强、发展前景好的产业“拓疆”发展。推进县域投融资担保体系建设，支持省农业信贷融资担保公司建立全省政策性农业信贷担保体系。做强做大平台公司，分类推进融资平台公司整合升级，加强资产盘活整合注入，支持平台公司开展经营性业务，增强自我造血能力。完善现有政银企对接机制，鼓励银行加大市县平台融资支持力度，鼓励平台公司加大直接融资规模，对平台新增发债给予财政补贴。开展县域基础设施投融资体制改革试点，探索特许经营权、国资经营收入等资产注入平台的路径与模式，破解项目融资困局。
（五）大力发展民营经济，完善保护扶持政策。要坚持民营经济为先的发展思路，不断为民营经济营造更好发展环境，帮助民营企业解决发展中的困难和问题。加大减税力度，推进增值税等实质性减税，增强企业获得感；进一步清理、精简涉及民间投资管理的行政审批事项和涉企收费，规范中间环节、中介组织行为，减轻企业负担，加快推进涉企行政事业性收费零收费，降低企业成本；优先解决民营企业特别是中小企业融资难甚至融不到资问题，同时逐步降低融资成本；完善政策执行方式，加强政策协调性，细化、量化政策措施，制定相关配套举措，推动各项政策落地、落细、落实，让民营企业从政策中增强获得感；保护民营企业家人身和财产安全，稳定预期，保障其合法的人身和财产权益，保障企业合法经营。
（六）持续推进营商环境建设，不断提升服务水平。进一步解放思想、创新思维，在市场准入、审批许可、经营运行、招投标等方面，打造公平竞争环境，创造充足市场空间，建设完善服务平台，促进县域经济持续健康发展。下大力气优化营商环境，以产业园区为抓手，建立精干高效、富有生机与活力的管理体制机制，赋予产业园区相应的管理职能、管理权限。对入驻产业园区的项目在建设用地、费用减免等方面要根据实际采取一事一议、一企一策、个案而论的“客户政策”和“项目政策”，突出精准招商和实体招商，完善项目推进和跟踪服务机制。大力发展金融、咨询、评估、税收等生产性服务配套，进一步吸引企业、留住企业。将优化营商环境作为长期的战略任务来抓，不断提升政府的服务质量与水平。
（七）优化对县域经济发展的考核。完善以高质量发展为导向的县域经济发展评价体系、考核办法和激励机制。建立人均生产总值、主导产业增加值、税收增长率等多角度的综合评价考核制度。按照省上主体功能区规划、区域特色及发展模式分类考核，对处于重点开发区的县区，围绕推动主导产业规模化、集群化发展成效进行考核；对处于农产品主产区的县区，围绕农业优先发展、推动一二三产融合成效进行考核；对处于重点生态功能区的县区，围绕坚持生态保护优先、加快绿色循环发展成效进行考核。