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对接资本市场 扩大直接融资 助推陕西国有控股上市公司高质量发展
□ 省政协经济委员会省工商联
6月18日，省政协召开月度协商座谈会，围绕“陕西国有控股上市公司高质量发展”议题开展专题协商。此前，省政协经济委员会组织部分委员与省工商联组成联合调研组，先后赴西安市、宝鸡市进行专题调研，在听取省工信厅、财政厅、国资委、地方金融监管局，陕西证监局、西安市政府情况通报的基础上，实地走访了曲江文旅、标准股份、秦川机床、烽火电子等企业，了解我省地方国有控股上市公司在经营管理、整合行业资源、上下游产业链等方面的发展现状。
主要问题
（一）数量偏少，平均规模小，难以适应全省经济追赶超越的要求。2015年以来，全省新增12家上市公司，其中地方国企仅4家，占比33.33%，上市后备资源明显不足。从资产规模来看，陕西地方国有控股公司平均总股本16.18亿元、总市值109.99亿元，分别为全国地方国企平均水平的95.29%、69.56%。公司资产规模两极分化严重，如不计入陕西煤业和西安银行，平均总资产、净资产仅为全国平均水平的39.64%、54.98%。
（二）整体赢利能力较弱，缺乏核心竞争力，发展后劲不足。2019年，我省25家地方国有控股上市公司实现营业收入1561.24亿元，平均62.45亿元/家，为全国地方国企平均水平的41.99%。扣除非经营性因素影响，平均净资产收益率3.41%，约为全国平均水平的68.34%。
（三）结构不合理，未能与陕西优势产业有效对接。陕西地方国有控股上市公司大多属于传统行业，集中于制造业、采矿业等，与陕西国资控制的优势资源、产业对接不充分。创新型、成长型和科技型公司少，发展后劲不足。
（四）融资能力差，并购重组步伐缓慢，未能有效利用资本市场迅速做优做强。省属国有控股公司中，目前除延长化建与陕建集团的重大资产重组正在推进外，其余仍无实质性进展。这些问题反映出我省地方国有控股上市公司资本运作意识和能力有待加强，影响了国有控股上市公司的持续发展。
（五）国有企业管理体制、经营机制不能完全适应全省经济发展需要。由于国有企业管理层级多、决策链条长，灵活有效的激励约束机制尚未形成，内部产业整合进度缓慢，国有控股上市公司在经营管理、资产处置、主业转型和并购重组等方面内生动力不足。目前的考核机制未能有效激发公司高管、核心员工的积极性。
意见建议
对接资本市场，扩大直接融资，是陕西地方国资深化供给侧结构性改革，实现转型升级和高质量发展的重要途径。建议进一步突出发展主基调，坚持市场化原则，按照“激发机制活力、分类优化存量、有序引导增量”的总体思路，采取针对性措施，尽快扭转被动局面，推动我省地方国有控股上市公司成为能够带动所在行业乃至全省经济发展的龙头骨干。
（一）促进决策机制的市场化，形成更加符合社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制。进一步转变政府职能，准确把握“出资人”定位，加快实现以管企业为主向以管资产、管资本为主转变。建议成立“国有资产经营有限公司”，代表国有资产所有者在授权范围内对地方国有控股上市公司行使国有资本出资人权利。同时，推动国有控股上市公司健全法人治理结构，建立与公司发展相适应的现代企业制度，在充分发挥党委领导作用、实现党的领导与上市公司治理有机融合的基础上，促使国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。
（二）不断深化混合所有制改革，推动地方控股上市公司资本结构市场化。发挥国有经济主导作用，积极促进国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合，积极引入各类投资者实现股权多元化，在保障产业安全前提下，继续深化混合所有制改革，利用资本市场将竞争性国有企业进一步向民企等多种所有制资本敞开大门。建议借鉴格力电器、云南白药等案例，通过完善管理机制、提高经营水平，增强国有控股上市公司的核心竞争力。
（三）促进激励机制和用人机制的市场化，激发陕西国有地方控股上市公司高质量发展的内生动力。要解放思想，加快推动地方国有控股上市公司股权激励机制和员工持股计划，优化薪酬体系，加快建立健全覆盖企业经营管理骨干和核心科研技术人才的正向激励机制，充分调动各类人员积极性和创造性，促进人才、技术、市场要素有序流动及高效配置。2020年5月30日，国务院国资委印发了《中央企业控股上市公司实施股权激励工作指引》，建议我省也尽快出台有关政策措施。在用人方面，充分发挥职业经理人的作用，将专业的事交给专业的人。对地方国有控股上市公司中主管经营的管理人员要去行政化管理，依法建立以合同管理为中心，以岗位管理为基础的市场化用人机制。
（四）推动监管理念市场化，优化地方国有控股上市公司考核机制。市值管理是连接公司实体运营与资本运营的纽带，带动两者良性互动，相互促进。因此，对于地方控股国有上市公司的考核应当以市值为核心。要更新观念，充分认识到上市公司区别于非上市企业的特点，对目前以年度利润总额、净资产收益率为主的考核指标体系进行修订和完善，树立以市值为中心的考核理念，鼓励我省地方国有控股上市公司开展市值管理。
（五）分类施策，积极推动地方国有控股上市公司利用资本市场做大做强。要将推动现有地方国有控股上市公司利用资本市场再融资、并购重组、优化资源配置作为提高全省上市公司质量，做大、做优、做强的重要突破口，努力使之成为行业乃至区域经济发展的排头兵。对于具有一定核心竞争力的公司，大力支持其通过增发、配股、发行公司债或可转债等方式扩大直接融资规模，聚焦主业深耕细分市场，拓展相关业务领域，挖掘新的利润增长点，不断发展壮大。对于主业相近、总体竞争能力不强的公司，引导其加快产业资源整合，增强协同发展能力，通过发行股份购买资产、定向增发、吸收合并等方式注入优质资产，进一步优化全省国资产业布局。对于业绩较差、丧失融资功能的公司，要下定决心腾笼换鸟，有效利用现有上市资源，增强与地方国资控制优势产业资产的结合程度。总之，要将地方国有优质产业资源向上市公司集中，用最直接有效的方式把地方国有控股上市公司做实、做强、做优，以上市公司为龙头，带动产业集群发展。
（六）抓住政策机遇，推动优质地方国有企业上市。近年来，随着设立科创板、创业板注册制改革等一系列政策措施出台，为企业上市融资提供了难得机遇。要坚持以增量带动存量，加快推动地方国有企业改制上市，进一步改善上市公司产业结构，提升整体发展质量。一是根据全省经济发展和产业规划，对有潜力的省属、市属国企进行全面摸排，对照上市条件有针对性地加强辅导，努力形成“政府引导、企业主体、市场运作”的工作机制，凝聚推动地方国企上市的强大合力。二是坚持分类施策，一企一策，引导企业根据自身资产规模、盈利情况、技术优势、发展潜力及融资需求，有针对性地选择主板、科创板、中小板、创业板，或者先行在新三板挂牌规范发展。三是在推动企业上市工作中，要进一步优化细化相关配套政策，调动企业上市积极性，通过完善上市后备资源评价甄别机制、科学设置评价指标，对拟上市企业进行分类，集中资源支持重点企业上市，加大政策支持和优惠力度，为陕西经济发展提供新的增长引擎。
6月18日，省政协召开月度协商座谈会，围绕“陕西国有控股上市公司高质量发展”议题开展专题协商。此前，省政协经济委员会组织部分委员与省工商联组成联合调研组，先后赴西安市、宝鸡市进行专题调研，在听取省工信厅、财政厅、国资委、地方金融监管局，陕西证监局、西安市政府情况通报的基础上，实地走访了曲江文旅、标准股份、秦川机床、烽火电子等企业，了解我省地方国有控股上市公司在经营管理、整合行业资源、上下游产业链等方面的发展现状。
主要问题
（一）数量偏少，平均规模小，难以适应全省经济追赶超越的要求。2015年以来，全省新增12家上市公司，其中地方国企仅4家，占比33.33%，上市后备资源明显不足。从资产规模来看，陕西地方国有控股公司平均总股本16.18亿元、总市值109.99亿元，分别为全国地方国企平均水平的95.29%、69.56%。公司资产规模两极分化严重，如不计入陕西煤业和西安银行，平均总资产、净资产仅为全国平均水平的39.64%、54.98%。
（二）整体赢利能力较弱，缺乏核心竞争力，发展后劲不足。2019年，我省25家地方国有控股上市公司实现营业收入1561.24亿元，平均62.45亿元/家，为全国地方国企平均水平的41.99%。扣除非经营性因素影响，平均净资产收益率3.41%，约为全国平均水平的68.34%。
（三）结构不合理，未能与陕西优势产业有效对接。陕西地方国有控股上市公司大多属于传统行业，集中于制造业、采矿业等，与陕西国资控制的优势资源、产业对接不充分。创新型、成长型和科技型公司少，发展后劲不足。
（四）融资能力差，并购重组步伐缓慢，未能有效利用资本市场迅速做优做强。省属国有控股公司中，目前除延长化建与陕建集团的重大资产重组正在推进外，其余仍无实质性进展。这些问题反映出我省地方国有控股上市公司资本运作意识和能力有待加强，影响了国有控股上市公司的持续发展。
（五）国有企业管理体制、经营机制不能完全适应全省经济发展需要。由于国有企业管理层级多、决策链条长，灵活有效的激励约束机制尚未形成，内部产业整合进度缓慢，国有控股上市公司在经营管理、资产处置、主业转型和并购重组等方面内生动力不足。目前的考核机制未能有效激发公司高管、核心员工的积极性。
意见建议
对接资本市场，扩大直接融资，是陕西地方国资深化供给侧结构性改革，实现转型升级和高质量发展的重要途径。建议进一步突出发展主基调，坚持市场化原则，按照“激发机制活力、分类优化存量、有序引导增量”的总体思路，采取针对性措施，尽快扭转被动局面，推动我省地方国有控股上市公司成为能够带动所在行业乃至全省经济发展的龙头骨干。
（一）促进决策机制的市场化，形成更加符合社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制。进一步转变政府职能，准确把握“出资人”定位，加快实现以管企业为主向以管资产、管资本为主转变。建议成立“国有资产经营有限公司”，代表国有资产所有者在授权范围内对地方国有控股上市公司行使国有资本出资人权利。同时，推动国有控股上市公司健全法人治理结构，建立与公司发展相适应的现代企业制度，在充分发挥党委领导作用、实现党的领导与上市公司治理有机融合的基础上，促使国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。
（二）不断深化混合所有制改革，推动地方控股上市公司资本结构市场化。发挥国有经济主导作用，积极促进国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合，积极引入各类投资者实现股权多元化，在保障产业安全前提下，继续深化混合所有制改革，利用资本市场将竞争性国有企业进一步向民企等多种所有制资本敞开大门。建议借鉴格力电器、云南白药等案例，通过完善管理机制、提高经营水平，增强国有控股上市公司的核心竞争力。
（三）促进激励机制和用人机制的市场化，激发陕西国有地方控股上市公司高质量发展的内生动力。要解放思想，加快推动地方国有控股上市公司股权激励机制和员工持股计划，优化薪酬体系，加快建立健全覆盖企业经营管理骨干和核心科研技术人才的正向激励机制，充分调动各类人员积极性和创造性，促进人才、技术、市场要素有序流动及高效配置。2020年5月30日，国务院国资委印发了《中央企业控股上市公司实施股权激励工作指引》，建议我省也尽快出台有关政策措施。在用人方面，充分发挥职业经理人的作用，将专业的事交给专业的人。对地方国有控股上市公司中主管经营的管理人员要去行政化管理，依法建立以合同管理为中心，以岗位管理为基础的市场化用人机制。
（四）推动监管理念市场化，优化地方国有控股上市公司考核机制。市值管理是连接公司实体运营与资本运营的纽带，带动两者良性互动，相互促进。因此，对于地方控股国有上市公司的考核应当以市值为核心。要更新观念，充分认识到上市公司区别于非上市企业的特点，对目前以年度利润总额、净资产收益率为主的考核指标体系进行修订和完善，树立以市值为中心的考核理念，鼓励我省地方国有控股上市公司开展市值管理。
（五）分类施策，积极推动地方国有控股上市公司利用资本市场做大做强。要将推动现有地方国有控股上市公司利用资本市场再融资、并购重组、优化资源配置作为提高全省上市公司质量，做大、做优、做强的重要突破口，努力使之成为行业乃至区域经济发展的排头兵。对于具有一定核心竞争力的公司，大力支持其通过增发、配股、发行公司债或可转债等方式扩大直接融资规模，聚焦主业深耕细分市场，拓展相关业务领域，挖掘新的利润增长点，不断发展壮大。对于主业相近、总体竞争能力不强的公司，引导其加快产业资源整合，增强协同发展能力，通过发行股份购买资产、定向增发、吸收合并等方式注入优质资产，进一步优化全省国资产业布局。对于业绩较差、丧失融资功能的公司，要下定决心腾笼换鸟，有效利用现有上市资源，增强与地方国资控制优势产业资产的结合程度。总之，要将地方国有优质产业资源向上市公司集中，用最直接有效的方式把地方国有控股上市公司做实、做强、做优，以上市公司为龙头，带动产业集群发展。
（六）抓住政策机遇，推动优质地方国有企业上市。近年来，随着设立科创板、创业板注册制改革等一系列政策措施出台，为企业上市融资提供了难得机遇。要坚持以增量带动存量，加快推动地方国有企业改制上市，进一步改善上市公司产业结构，提升整体发展质量。一是根据全省经济发展和产业规划，对有潜力的省属、市属国企进行全面摸排，对照上市条件有针对性地加强辅导，努力形成“政府引导、企业主体、市场运作”的工作机制，凝聚推动地方国企上市的强大合力。二是坚持分类施策，一企一策，引导企业根据自身资产规模、盈利情况、技术优势、发展潜力及融资需求，有针对性地选择主板、科创板、中小板、创业板，或者先行在新三板挂牌规范发展。三是在推动企业上市工作中，要进一步优化细化相关配套政策，调动企业上市积极性，通过完善上市后备资源评价甄别机制、科学设置评价指标，对拟上市企业进行分类，集中资源支持重点企业上市，加大政策支持和优惠力度，为陕西经济发展提供新的增长引擎。