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对新时期农村土地承包经营权问题的研究
□ 范铭
农村土地承包经营权是指农户承包以从事农业生产为目的，对集体所有或国家所有的由农民集体使用的土地进行占有、使用和收益的权利。承包土地不得用于非农建设，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。其中，耕地的承包期为30年，草地的承包期为30年至50年，林地的承包期为50年至70年。农村土地承包后，土地的所有权性质不变，承包地不得买卖。
一、目前我国农村土地承包经营权立法和实践情况
2018年12月，第十三届全国人大常委会对农村土地承包法进行了修改，明确了承包方“可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营”。同时规定，“经承包方书面同意，并向本集体经济组织备案，受让方可以再流转土地经营权”。由此，土地经营权既呈现为与承包权相融合的状态，还呈现出与承包权相分离的状态。
在实践方面，农村土地承包经营权给农民承包地一个合法的“身份证”，一是维护了农民合法权益，调动了农民生产经营积极性。赋予了农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，为农民吃上了“定心丸”。二是促进农民向二三产业转移，加快推动家庭承包地转让、互换以及其他方式的土地流转。但从具体规定来看，其内容大多通过“不得”“鼓励”等字眼进行表达，具有较强的原则性。相关政策对于匡正土地经营权市场失灵带来的负面效应方面还未给予充分的重视，仍需进一步建立相对具体的土地经营权市场制度规则。
二、农村土地承包经营权存在的问题
一是农村土地承包经营权市场主体准入条件及标准不明确：农村土地承包法规定的土地经营权受让方的基本条件为“具有农业经营能力或者资质”。然而，满足这一条件具体需要达到何种标准尚不明确。而针对社会资本，根据农村土地承包法第45条的规定：“县级以上地方人民政府应当建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度。”但由于没有进一步作出具体的制度安排，导致目前这三项制度并未在全国普遍建立。以笔者曾经工作的县区为例：某村有集体茶园50多亩，2007年9月某茶业公司与村委会签订承包合同，承包期为50年，并办理了50亩茶园的林权证。10月，由担保公司担保，茶业公司向银行申请了100万元的担保贷款。而林权证作为反担保，由茶业公司抵押给担保公司。2008年，茶业公司宣告破产，银行随即起诉，要求偿还贷款。担保公司偿还贷款后，要求用林权证作为抵押物进行司法拍卖，用于偿还担保的100万元。由此，茶业公司每年应当给村委会支付的承包费就此中断，而此类情况在当前农村普遍存在。二是农村土地承包经营流转事前预防和事中监管制度缺失：农村土地承包法明确将价格协商作为农村土地经营权流转交易的主要原则，实践中却由镇政府、村委会、农村集体经济组织主导价格的现象时常发生。此种非市场定价方式虽然在一定程度上可以节约土地经营权流转的谈判成本，但也增加了扭曲土地经营权市场价格形成机制的风险。其次，缺乏流转后的事中行为规制制度。土地经营权可以再流转是好事，但也为土地的“囤积”提供了机会，很有可能造成大量土地经营权集中在少数经营者手中，出现土地“炒作”、多次担保抵押或新型垄断行为，引起市场秩序混乱、基层矛盾突出等问题。例如：某茶业公司在签订承包合同、办理了林权证后，转手又办理了抵押登记，而这种行为并未在合同中约定。实践中，大多数村委会并无前瞻性的法律意识对此作出判断或约定。而诸如此类的土地经营权交易是否存在以资源换贷款、以优质资源换不良资产的嫌疑，我们还有待查证。但如何在农村土地流转承包中约束市场主体的交易行为，笔者认为在监管制度建设上还有待加强。三是村集体经济组织在承包经营法律关系中责任过大，导致矛盾集中，公信力下降。当下，村集体经济组织是推动土地流转的主导力量。而农村土地流转必须在农户之间流转，或农户与村集体经济组织之间流转。农村集体经济组织都充当着“中转站”式的服务角色；目前，我国实行村“两委”负责人“一肩挑”，而农村集体经济组织法（草案）规定：“村党组织负责人可以通过法定程序担任村集体经济组织理事长。”这样一来，集体经济组织负责人与村“两委”负责人实际实行了“三职一肩挑”。现实中，村集体经济组织既要与农户签订流转协议，又要与合作企业签订承包分红协议。市场交易行为与政府委托行为交织，实际操作压力过大。“一肩挑”下的村集体经济组织负责人在承包经营法律关系中责任过大，导致矛盾集中、农村基层组织公信力下降。
三、推进农村土地承包经营权改革的建议
一是要明确农村土地经营者准入标准，建立事前预警机制。笔者认为：土地经营权受让方的基本条件为“具有农业经营能力或者资质”，此举容易使土地经营权流转至不合适的土地经营者手中，产生较大的经营风险。因此，应当建立一个兼具灵活性和确定性的标准。例如：对合作社的农业经营能力主要限定在农户参与情况、村集体扶持情况、人才引进情况相关，建议可依据不同主体对农业经营能力或资质标准进行类型化区分，并明确一般情况下的最低标准。例如：对农业专业合作社限定农户参与比例和脱贫户参与比例；对社会资本限定从业人员的农业技术等级等。从农地承包的准入一开始，就杜绝非农企业或非专业合作社打着“乡村振兴”的旗号承包农用地。
二是要建立三方审核机制，严控不良资本进入农村土地交易市场。建议对资质信用条件作出明确统一要求。建立基层政府与市场监管部门、税务部门、银监部门风险预警机制，对承包土地的企业，尤其是工商企业等社会资本的征信、运营情况、信贷状况、项目审查、风险控制等内容进行全面核查，以确保“主体适合，项目可行”。
三是要在农村集体经济组织法（草案）中加入风险保障机制的内容。一是设立风险保证金：要求参与流转、签订合同的市场主体缴纳合理资金，为土地流转中可能发生的风险提供保障。二是设立风险准备金：由村集体预留资产防范风险，才能让承包流转合同更有安全性，也能让村“两委”负责人从村集体经济组织的尴尬地位中解脱出来，安心工作、大胆干事，确保基层组织正常运转。
（作者系汉中市政协办公室行政管理科科长）
农村土地承包经营权是指农户承包以从事农业生产为目的，对集体所有或国家所有的由农民集体使用的土地进行占有、使用和收益的权利。承包土地不得用于非农建设，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。其中，耕地的承包期为30年，草地的承包期为30年至50年，林地的承包期为50年至70年。农村土地承包后，土地的所有权性质不变，承包地不得买卖。
一、目前我国农村土地承包经营权立法和实践情况
2018年12月，第十三届全国人大常委会对农村土地承包法进行了修改，明确了承包方“可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营”。同时规定，“经承包方书面同意，并向本集体经济组织备案，受让方可以再流转土地经营权”。由此，土地经营权既呈现为与承包权相融合的状态，还呈现出与承包权相分离的状态。
在实践方面，农村土地承包经营权给农民承包地一个合法的“身份证”，一是维护了农民合法权益，调动了农民生产经营积极性。赋予了农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，为农民吃上了“定心丸”。二是促进农民向二三产业转移，加快推动家庭承包地转让、互换以及其他方式的土地流转。但从具体规定来看，其内容大多通过“不得”“鼓励”等字眼进行表达，具有较强的原则性。相关政策对于匡正土地经营权市场失灵带来的负面效应方面还未给予充分的重视，仍需进一步建立相对具体的土地经营权市场制度规则。
二、农村土地承包经营权存在的问题
一是农村土地承包经营权市场主体准入条件及标准不明确：农村土地承包法规定的土地经营权受让方的基本条件为“具有农业经营能力或者资质”。然而，满足这一条件具体需要达到何种标准尚不明确。而针对社会资本，根据农村土地承包法第45条的规定：“县级以上地方人民政府应当建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度。”但由于没有进一步作出具体的制度安排，导致目前这三项制度并未在全国普遍建立。以笔者曾经工作的县区为例：某村有集体茶园50多亩，2007年9月某茶业公司与村委会签订承包合同，承包期为50年，并办理了50亩茶园的林权证。10月，由担保公司担保，茶业公司向银行申请了100万元的担保贷款。而林权证作为反担保，由茶业公司抵押给担保公司。2008年，茶业公司宣告破产，银行随即起诉，要求偿还贷款。担保公司偿还贷款后，要求用林权证作为抵押物进行司法拍卖，用于偿还担保的100万元。由此，茶业公司每年应当给村委会支付的承包费就此中断，而此类情况在当前农村普遍存在。二是农村土地承包经营流转事前预防和事中监管制度缺失：农村土地承包法明确将价格协商作为农村土地经营权流转交易的主要原则，实践中却由镇政府、村委会、农村集体经济组织主导价格的现象时常发生。此种非市场定价方式虽然在一定程度上可以节约土地经营权流转的谈判成本，但也增加了扭曲土地经营权市场价格形成机制的风险。其次，缺乏流转后的事中行为规制制度。土地经营权可以再流转是好事，但也为土地的“囤积”提供了机会，很有可能造成大量土地经营权集中在少数经营者手中，出现土地“炒作”、多次担保抵押或新型垄断行为，引起市场秩序混乱、基层矛盾突出等问题。例如：某茶业公司在签订承包合同、办理了林权证后，转手又办理了抵押登记，而这种行为并未在合同中约定。实践中，大多数村委会并无前瞻性的法律意识对此作出判断或约定。而诸如此类的土地经营权交易是否存在以资源换贷款、以优质资源换不良资产的嫌疑，我们还有待查证。但如何在农村土地流转承包中约束市场主体的交易行为，笔者认为在监管制度建设上还有待加强。三是村集体经济组织在承包经营法律关系中责任过大，导致矛盾集中，公信力下降。当下，村集体经济组织是推动土地流转的主导力量。而农村土地流转必须在农户之间流转，或农户与村集体经济组织之间流转。农村集体经济组织都充当着“中转站”式的服务角色；目前，我国实行村“两委”负责人“一肩挑”，而农村集体经济组织法（草案）规定：“村党组织负责人可以通过法定程序担任村集体经济组织理事长。”这样一来，集体经济组织负责人与村“两委”负责人实际实行了“三职一肩挑”。现实中，村集体经济组织既要与农户签订流转协议，又要与合作企业签订承包分红协议。市场交易行为与政府委托行为交织，实际操作压力过大。“一肩挑”下的村集体经济组织负责人在承包经营法律关系中责任过大，导致矛盾集中、农村基层组织公信力下降。
三、推进农村土地承包经营权改革的建议
一是要明确农村土地经营者准入标准，建立事前预警机制。笔者认为：土地经营权受让方的基本条件为“具有农业经营能力或者资质”，此举容易使土地经营权流转至不合适的土地经营者手中，产生较大的经营风险。因此，应当建立一个兼具灵活性和确定性的标准。例如：对合作社的农业经营能力主要限定在农户参与情况、村集体扶持情况、人才引进情况相关，建议可依据不同主体对农业经营能力或资质标准进行类型化区分，并明确一般情况下的最低标准。例如：对农业专业合作社限定农户参与比例和脱贫户参与比例；对社会资本限定从业人员的农业技术等级等。从农地承包的准入一开始，就杜绝非农企业或非专业合作社打着“乡村振兴”的旗号承包农用地。
二是要建立三方审核机制，严控不良资本进入农村土地交易市场。建议对资质信用条件作出明确统一要求。建立基层政府与市场监管部门、税务部门、银监部门风险预警机制，对承包土地的企业，尤其是工商企业等社会资本的征信、运营情况、信贷状况、项目审查、风险控制等内容进行全面核查，以确保“主体适合，项目可行”。
三是要在农村集体经济组织法（草案）中加入风险保障机制的内容。一是设立风险保证金：要求参与流转、签订合同的市场主体缴纳合理资金，为土地流转中可能发生的风险提供保障。二是设立风险准备金：由村集体预留资产防范风险，才能让承包流转合同更有安全性，也能让村“两委”负责人从村集体经济组织的尴尬地位中解脱出来，安心工作、大胆干事，确保基层组织正常运转。
（作者系汉中市政协办公室行政管理科科长）