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以高质量养老服务织就最美“夕阳红”
□ 西安市政协
2021年，西安市委、市政府将“构建多层次养老服务体系”列为十项重点工作之一。为助力全市养老事业高质量发展，结合“我为群众办实事”实践活动，西安市政协成立专题调研组，围绕“进一步推进西安市养老服务高质量发展”议题开展深入调研。调研组通过召开座谈会、实地走访、学习考察等形式，详细了解全市养老服务业发展现状，并针对调研中发现的养老服务政策和机制不够完善、养老服务设施规划建设相对滞后、养老服务措施缺位、老年医疗健康服务体系有待提升完善、养老健康产业薄弱等问题提出意见建议。
（一）发挥政府主导作用，下好养老服务“一盘棋”。
一是落实好西安市养老服务高质量发展行动方案，完善工作推进机制，构建市、区县（开发区）、街道、社区（村）四级养老服务网络。建立基本养老服务指导性目录和服务清单，让百姓和企业一目了然。建立养老数据动态管理机制，完善工作流程，理顺决策议事机制。建立强有力的工作推进机制，形成市、区县（开发区）养老工作“一盘棋”。
二是完善并落实养老服务设施布局规划。将养老用地纳入年度供地计划，争取在“十四五”期间实现养老用地达标。将养老服务设施布局规划纳入国土空间规划，明确四级养老服务设施的位置、数量、规模、标准、功能、服务半径，为养老服务高质量发展提供可靠保障。
三是多措并举提升养老服务骨干工程和设施水平。加快每个区县、开发区落实1所公办示范性养老院、每个城市街道落实1所街道综合养老服务中心、每个城市社区落实1个社区养老服务站的建设步伐，为“15分钟养老服务圈”提供支撑。落实养老服务设施建设（提升）标准，保障养老床位和助餐、助医、助浴、助洁、助行、助学、助乐等设施配置。借鉴苏州经验，鼓励有条件的区县（开发区）成立养老资产管理公司，整合国有资产，改造为老服务设施，通过公开招标，交由社会养老机构，无偿或低价使用，提供质优价廉养老服务。
四是加大养老服务项目投入。要建立全市标准统一、重点突出、逐年增加的财政资金投入机制。落实市与区县（开发区）养老服务财政支出责任，确保区县（开发区）投入到位，推进全市养老服务高质量发展。
五是制定养老健康产业发展规划。加快制定养老健康产业规划和政策措施，制定智慧养老服务和养老产业指导目录，培育生活服务业新动能。引导社会资本投向“银发经济”产业，试点建设养老健康产业园区和康养产业学院，发放养老消费券，刺激养老消费。
（二）构建养老服务“一张网”，重点解决居家、社区老人养老基本需求。
一是重点提升区县（开发区）、街道、社区（村）的服务能力。全市各街道、社区（村）要尽快按要求建立综合养老服务中心（站），重点提升三大养老服务基本功能；加强区县（开发区）公办养老服务机构建设，支持养老机构升级为区域综合养老服务中心，将养老机构内的各项服务向居家、社区养老延伸，推行“家院互融”模式。
二是打造居家和社区养老服务品牌。借鉴上海市“邻里汇”“乐龄汇”做法，以街道、社区（村）党群服务中心为依托，建设邻里中心、标准化活动服务驿站、社区食堂、社区学校、长者照护之家、日托机构；推广新城区“饭大爷”、雁塔区社区老年助餐模式，拓宽社会机构参与老年助餐体系建设的渠道，为居家老年人提供营养均衡的膳食服务。组织文化部门和社会力量定期开展文化活动，全方位提升居家养老品质，打造社区养老服务品牌。
三是提高居家、社区医疗服务能力。推进医养结合服务向社区延伸，加快养老服务与医疗服务衔接；推行社区（村）医养、康养一体化，做实家庭医生签约服务，提升基本服务频次、覆盖面和服务质量。开展家庭病床照护服务，制定家庭照护支持政策，开展失能老年人家庭照护者技能公益培训。
四是推进居家、社区适老化改造。加快居家适老化改造，对居家适老化改造采取阶梯式补贴，限期对所有纳入城乡低保对象的高龄、失能、残疾老年人家庭完成适老化改造。
五是加快养老服务管理信息平台建设。推进“互联网+”养老服务，实行“一网统管”“一证通办”，开展“指尖上”“家门口”的淘宝式、无围墙、网上养老的养老管理服务，打造多功能的智慧养老服务网络平台。
六是解决农村养老服务短板。推行农村失能特困人员集中照护工程，实现农村失能特困人员“应护尽护”。改造提升农村幸福院，支持社会力量参与农村养老服务设施建设和运营，提升农村养老服务水平。探索农村互助养老模式，促进城乡养老融合。
（三）加快养老机构建设，提升整体综合服务质量。
一是加快养老院建设，提升服务质量。落实各区县（开发区）建设一座公办示范性养老院要求，通过政策引导、鼓励社会力量建设一批养老院。持续提升养老院服务质量，推进养老服务标准化建设，加快养老服务机构信用体系建设。建立养老服务行业综合监管制度，集中解决养老机构消防安全突出问题。实施养老机构综合责任保险等，提升养老服务机构的安全运营和风险防控能力。
二是推进养老机构医养结合。多渠道兴办医养结合的养老机构，引导社会力量通过转制、购买服务等方式，对一些单位内设医院、干部休养病房等资源进行转型，改造为养老院、老年康复护理院等医养结合式养老机构。开展紧密医养联合体建设，提供治疗期住院、康复期护理、稳定期生活照料以及临终关怀一体化的医疗、养老和护理服务。促进医疗和养老床位有序互转，解决好老年人就医、护理、医保报销等问题。
三是加强养老服务职业队伍建设。鼓励大专院校、职业院校开设养老护理专业，按国家鼓励“师范生”模式，减免学费，建立康养人才交流中心，加大养老人才培养和职业晋升。推行养老“职业培训包”和“工学一体化”培训模式，加快解决养老服务人员短缺和技能提高等急迫问题。落实提高养老服务人员待遇和保障的要求，实行职业技能等级提升与薪酬待遇挂钩，完善从业奖励机制。提高完善养老护理人员实行岗位补贴、入职补贴、社会保险补贴；出台高端养老管理人才引进政策，解决高端人才紧缺突出问题。
（四）做好政策衔接和协同推进，积极推动长期护理保险落地。
一是市级相关部门应加快实行长期护理保险的调研工作，做好政策衔接和各方面协同推进。外地实践证明，长护险制度对解决资金渠道、促进保险、家政、养老等行业的社会参与、规范养老服务质量、培育养老服务市场、激发养老机构活力、减轻家庭负担、完善养老服务体系具有重要作用。二是科学确定筹资水平和筹资渠道。合理确定年度筹资总额，政府财政兜底引导，坚持共担共惠，同步安排共济、互济资金，对困难人群参保缴费作出制度安排，切实将困难群体纳入保障网。三是制定需求评估认定标准和服务管理办法，为确定照护待遇提供依据。四是制定定点护理机构遴选和管理办法，确保公开公平和服务质量。五是制定资金结算办法，确保基金管理、服务管理、经办管理、待遇支付等管理规范化、信息化、专业化。
2021年，西安市委、市政府将“构建多层次养老服务体系”列为十项重点工作之一。为助力全市养老事业高质量发展，结合“我为群众办实事”实践活动，西安市政协成立专题调研组，围绕“进一步推进西安市养老服务高质量发展”议题开展深入调研。调研组通过召开座谈会、实地走访、学习考察等形式，详细了解全市养老服务业发展现状，并针对调研中发现的养老服务政策和机制不够完善、养老服务设施规划建设相对滞后、养老服务措施缺位、老年医疗健康服务体系有待提升完善、养老健康产业薄弱等问题提出意见建议。
（一）发挥政府主导作用，下好养老服务“一盘棋”。
一是落实好西安市养老服务高质量发展行动方案，完善工作推进机制，构建市、区县（开发区）、街道、社区（村）四级养老服务网络。建立基本养老服务指导性目录和服务清单，让百姓和企业一目了然。建立养老数据动态管理机制，完善工作流程，理顺决策议事机制。建立强有力的工作推进机制，形成市、区县（开发区）养老工作“一盘棋”。
二是完善并落实养老服务设施布局规划。将养老用地纳入年度供地计划，争取在“十四五”期间实现养老用地达标。将养老服务设施布局规划纳入国土空间规划，明确四级养老服务设施的位置、数量、规模、标准、功能、服务半径，为养老服务高质量发展提供可靠保障。
三是多措并举提升养老服务骨干工程和设施水平。加快每个区县、开发区落实1所公办示范性养老院、每个城市街道落实1所街道综合养老服务中心、每个城市社区落实1个社区养老服务站的建设步伐，为“15分钟养老服务圈”提供支撑。落实养老服务设施建设（提升）标准，保障养老床位和助餐、助医、助浴、助洁、助行、助学、助乐等设施配置。借鉴苏州经验，鼓励有条件的区县（开发区）成立养老资产管理公司，整合国有资产，改造为老服务设施，通过公开招标，交由社会养老机构，无偿或低价使用，提供质优价廉养老服务。
四是加大养老服务项目投入。要建立全市标准统一、重点突出、逐年增加的财政资金投入机制。落实市与区县（开发区）养老服务财政支出责任，确保区县（开发区）投入到位，推进全市养老服务高质量发展。
五是制定养老健康产业发展规划。加快制定养老健康产业规划和政策措施，制定智慧养老服务和养老产业指导目录，培育生活服务业新动能。引导社会资本投向“银发经济”产业，试点建设养老健康产业园区和康养产业学院，发放养老消费券，刺激养老消费。
（二）构建养老服务“一张网”，重点解决居家、社区老人养老基本需求。
一是重点提升区县（开发区）、街道、社区（村）的服务能力。全市各街道、社区（村）要尽快按要求建立综合养老服务中心（站），重点提升三大养老服务基本功能；加强区县（开发区）公办养老服务机构建设，支持养老机构升级为区域综合养老服务中心，将养老机构内的各项服务向居家、社区养老延伸，推行“家院互融”模式。
二是打造居家和社区养老服务品牌。借鉴上海市“邻里汇”“乐龄汇”做法，以街道、社区（村）党群服务中心为依托，建设邻里中心、标准化活动服务驿站、社区食堂、社区学校、长者照护之家、日托机构；推广新城区“饭大爷”、雁塔区社区老年助餐模式，拓宽社会机构参与老年助餐体系建设的渠道，为居家老年人提供营养均衡的膳食服务。组织文化部门和社会力量定期开展文化活动，全方位提升居家养老品质，打造社区养老服务品牌。
三是提高居家、社区医疗服务能力。推进医养结合服务向社区延伸，加快养老服务与医疗服务衔接；推行社区（村）医养、康养一体化，做实家庭医生签约服务，提升基本服务频次、覆盖面和服务质量。开展家庭病床照护服务，制定家庭照护支持政策，开展失能老年人家庭照护者技能公益培训。
四是推进居家、社区适老化改造。加快居家适老化改造，对居家适老化改造采取阶梯式补贴，限期对所有纳入城乡低保对象的高龄、失能、残疾老年人家庭完成适老化改造。
五是加快养老服务管理信息平台建设。推进“互联网+”养老服务，实行“一网统管”“一证通办”，开展“指尖上”“家门口”的淘宝式、无围墙、网上养老的养老管理服务，打造多功能的智慧养老服务网络平台。
六是解决农村养老服务短板。推行农村失能特困人员集中照护工程，实现农村失能特困人员“应护尽护”。改造提升农村幸福院，支持社会力量参与农村养老服务设施建设和运营，提升农村养老服务水平。探索农村互助养老模式，促进城乡养老融合。
（三）加快养老机构建设，提升整体综合服务质量。
一是加快养老院建设，提升服务质量。落实各区县（开发区）建设一座公办示范性养老院要求，通过政策引导、鼓励社会力量建设一批养老院。持续提升养老院服务质量，推进养老服务标准化建设，加快养老服务机构信用体系建设。建立养老服务行业综合监管制度，集中解决养老机构消防安全突出问题。实施养老机构综合责任保险等，提升养老服务机构的安全运营和风险防控能力。
二是推进养老机构医养结合。多渠道兴办医养结合的养老机构，引导社会力量通过转制、购买服务等方式，对一些单位内设医院、干部休养病房等资源进行转型，改造为养老院、老年康复护理院等医养结合式养老机构。开展紧密医养联合体建设，提供治疗期住院、康复期护理、稳定期生活照料以及临终关怀一体化的医疗、养老和护理服务。促进医疗和养老床位有序互转，解决好老年人就医、护理、医保报销等问题。
三是加强养老服务职业队伍建设。鼓励大专院校、职业院校开设养老护理专业，按国家鼓励“师范生”模式，减免学费，建立康养人才交流中心，加大养老人才培养和职业晋升。推行养老“职业培训包”和“工学一体化”培训模式，加快解决养老服务人员短缺和技能提高等急迫问题。落实提高养老服务人员待遇和保障的要求，实行职业技能等级提升与薪酬待遇挂钩，完善从业奖励机制。提高完善养老护理人员实行岗位补贴、入职补贴、社会保险补贴；出台高端养老管理人才引进政策，解决高端人才紧缺突出问题。
（四）做好政策衔接和协同推进，积极推动长期护理保险落地。
一是市级相关部门应加快实行长期护理保险的调研工作，做好政策衔接和各方面协同推进。外地实践证明，长护险制度对解决资金渠道、促进保险、家政、养老等行业的社会参与、规范养老服务质量、培育养老服务市场、激发养老机构活力、减轻家庭负担、完善养老服务体系具有重要作用。二是科学确定筹资水平和筹资渠道。合理确定年度筹资总额，政府财政兜底引导，坚持共担共惠，同步安排共济、互济资金，对困难人群参保缴费作出制度安排，切实将困难群体纳入保障网。三是制定需求评估认定标准和服务管理办法，为确定照护待遇提供依据。四是制定定点护理机构遴选和管理办法，确保公开公平和服务质量。五是制定资金结算办法，确保基金管理、服务管理、经办管理、待遇支付等管理规范化、信息化、专业化。